Obowiązujące w Polsce uregulowania dotyczące odpowiedzialności za naruszenie Prawa zamówień publicznych umieszczone zostały w dwóch aktach prawnych. W przypadku jednostek należących do sektora finansów publicznych oraz podmiotów finansujących zamówienia w znacznej części ze środków publicznych zasady odpowiedzialności regulują przepisy Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.). Natomiast pozostali zamawiający ponoszą odpowiedzialność na podstawie przepisów zawartych w dziale VII Prawa zamówień publicznych.

Obie wymienione wyżej ustawy nie określają zasad odpowiedzialności w sposób jednolity. Najistotniejszą różnicą jest to, że w przypadku postępowań prowadzonych przez jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialność ponosi osoba fizyczna dopuszczająca się uchybień lub braku właściwego nadzoru. W wypadku pozostałych zamawiających sankcje w postaci kary pieniężnej nakładane mogą być wyłącznie na jednostkę organizacyjną, która przeprowadziła wadliwe postępowanie.

Odpowiedzialność jednostek sektora finansów publicznych

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym m.in. w sferze zamówień publicznych, ma charakter odpowiedzialności o charakterze dyscyplinarnym i personalnym. Zgodnie z ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych za czyny stanowiące naruszenie tej dyscypliny odpowiedzialność ponoszą:

• osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy albo w skład organu jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych, otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek,
• kierownicy jednostek sektora finansów publicznych,
• pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych.

Oprócz osób zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych odpowiedzialność dotyczy również:

• osób zarządzających lub pracowników innych jednostek, jeżeli ponad 50 proc. wartości udzielanego przez nie zamówienia jest finansowana ze środków publicznych, wartość zamówienia przekracza 137 000 euro – dla dostaw lub usług oraz 5 278 000 euro – dla robót budowlanych, a przedmiotem zamówienia są roboty budowlane polegające na wykonaniu określonych prac lub usługi związane z takimi robotami,
• osób zarządzających lub pracowników innych jednostek, jeżeli zamówienie jest finansowane z udziałem środków, których przyznanie jest uzależnione od zastosowania procedury udzielania zamówienia określonej w ustawie.

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymienia aż 15 okoliczności, które w sferze zamówień publicznych stanowią czyny naruszające dyscyplinę finansów publicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych będzie:

• udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w PZP (co w praktyce oznacza zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez stosowania jakiegokolwiek trybu określonego w PZP),
• udzielenie zamówienia z naruszeniem przepisów dotyczących:

a) przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielenia zamówienia publicznego (tj. negocjacji z ogłoszeniem, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę, aukcji elektronicznej),
b) obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (tj. ogłoszenia informacyjnego o planowanych zamówieniach, ogłoszenia o zamówieniu oraz ogłoszenia o udzieleniu zamówienia), jeżeli taki obowiązek spoczywa na zamawiającym,
c) zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu bez zgody prezesa Urzędu Zamówień Publicznych,

• określenie przedmiotu lub warunków postępowania w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji,
• inne naruszenia przepisów PZP, jeżeli naruszenia te miały wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (np. udzielenie zamówienia wykonawcy, którego oferta z mocy prawa winna być odrzucona).

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych będzie również:

• zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego:

a) bez zachowania formy pisemnej,
b) na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w PZP,
c) przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu z naruszeniem przepisów PZP,

• zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów PZP (a więc każda zmiana umowy w stosunku do treści oferty, z wyjątkiem sytuacji gdy konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy lub gdy zmiany te są korzystne dla zamawiającego),
• unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, określających przesłanki unieważnienia tego postępowania (art. 93 PZP),
• niezłożenie wymaganych oświadczeń przez członka komisji przetargowej lub inną osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego (art. 17 ust. 2 PZP),
• niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów PZP (art. 17 ust. 2).

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do wystąpienia powyższych uchybień wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli.

Przesłanką odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest stwierdzenie winy w działaniu lub zaniechaniu osoby dopuszczającej się naruszenia i to zarówno o charakterze umyślnym, jak i nieumyślnym. Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy.

Postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wszczyna rzecznik dyscyplinarny, który po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego występuje z wnioskiem o ukaranie do właściwej komisji orzekającej. Z wnioskiem takim do rzecznika czy też bezpośrednio do komisji orzekającej może wystąpić również prezes UZP, jeżeli po kontroli u zamawiającego stwierdzi wystąpienie nieprawidłowości uzasadniających taki wniosek.

Za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawa przewiduje następujące kary:

• upomnienia,
• nagany,
• kary pieniężnej w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia,
• zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi od roku do 5 lat.

Zamawiający odpowiadający na podstawie PZP

Zasady odpowiedzialności zamawiających, którzy nie podlegają odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone zostały w ustawie Prawo zamówień publicznych (art. 199-203 PZP). Ustawa ta obejmuje odpowiedzialnością nie poszczególne osoby winne uchybień lub zaniedbań, lecz jednostki organizacyjne prowadzące postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego.

Katalog czynów podlegających karze na podstawie PZP jest podobny do tego określonego w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale nie tożsamy. Karze podlega udzielenie zamówienia publicznego:

• z naruszeniem przepisów PZP określających przesłanki stosowania poszczególnych trybów udzielenia zamówienia (negocjacji z ogłoszeniem, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę, aukcji elektronicznej),
• bez wymaganego ogłoszenia (choć przepisy wprost tego nie określają, wydaje się, że chodzi tu o obowiązkowe ogłoszenie o zamówieniu oraz o udzieleniu zamówienia), 
• bez stosowania przepisów ustawy PZP.

Zgodnie z PZP karalne jest również:

• unieważnienie postępowanie o udzielenie zamówienia z naruszeniem przepisów PZP określających przesłanki unieważnienia postępowania,
• zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez wymaganej zgody prezesa UZP,
• dokonanie zmian w zawartej umowie z naruszeniem przepisów PZP.

Nowelizacja Prawa zamówień publicznych z 7 kwietnia 2006 r. dodatkowo rozszerzyła katalog czynów podlegających karze o:

• określenie warunków udziału w postępowaniu oraz opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję,
• prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia z naruszeniem zasady jawności,
• nieprzestrzeganie terminów określonych w ustawie (np. minimalnego terminu składania ofert),
• wykluczenie wykonawcy z postępowania lub odrzucenie oferty z naruszeniem przepisów ustawy PZP określających przesłanki wykluczenia wykonawcy lub odrzucenia oferty,
• dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty z naruszeniem przepisów PZP (np. wybór oferty na podstawie innych kryteriów niż wskazane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia).

Powyższe czyny podlegają karze, o ile miały wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia.

W przypadku stwierdzenia czynu podlegającego karze prezes Urzędu Zamówień Publicznych nakłada karę pieniężną. Wysokość kary uzależniona jest od wartości zamówienia i wynosi 3000 zł przy zamówieniach nieprzekraczających 137 000 euro – dla dostaw lub usług oraz 5 278 000 euro – dla robót budowlanych, a powyżej tej wartości 30 000 zł, a nawet 150 000 zł.

Kara nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej wydanej w trybie postępowania administracyjnego. Od decyzji służy, w terminie 14 dni od jej doręczenia, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczących obowiązków o charakterze pieniężnym.

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm),
• Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, ze zm.).

Adam Palowski